O empenho manifestado pelos u¿ltimos Governos na prossecuc¿a¿o do equili¿brio orc¿amental e na reduc¿a¿o do endividamento pu¿blico permitiu uma melhoria nas condic¿o¿es de financiamento da Repu¿blica acompanhada por uma melhoria na avaliac¿a¿o do risco soberano pelas age¿ncias de rating. A manutenc¿a¿o da trajeto¿ria de consolidac¿a¿o orc¿amental e¿ essencial para aumentar a resilie¿ncia da economia portuguesa face a choques provenientes de um enquadramento externo adverso, atendendo a¿s vulnerabilidades que a economia acumulou. A gesta¿o prudente das financ¿as pu¿blicas nas fases favora¿veis do ciclo econo¿mico e a definic¿a¿o de estrate¿gias que reforcem a resilie¿ncia da economia a choques, internos ou externos, constituem a base indispensa¿vel da poli¿tica orc¿amental e das reformas estruturais a prosseguir.
No entanto, persistem riscos orc¿amentais muito significativos nos diferentes ni¿veis de ana¿lise apresentados neste Relato¿rio sobre Riscos Orc¿amentais e Sustentabilidade das Financ¿as Pu¿blicas, que da¿ ini¿cio a uma nova se¿rie de publicac¿o¿es do Conselho das Financ¿as Pu¿blicas (CFP) que sera¿ publicada de dois em dois anos. O reconhecimento destes riscos e a tentativa de regularmente os identificar e quantificar o seu impacto sa¿o essenciais a¿ boa gesta¿o das financ¿as pu¿blicas. So¿ tendo em conta esses riscos se podem criar as condic¿o¿es para que a poli¿tica orc¿amental possa amortecer os efeitos das flutuac¿o¿es econo¿micas e assim aumentar a resilie¿ncia da economia a choques.
O CFP centrou a ana¿lise de identificac¿a¿o de riscos em cinco a¿reas: o desempenho macroecono¿mico, a receita e a despesa pu¿blicas, as responsabilidades contingentes e a di¿vida pu¿blica. Entende-se por risco, neste relato¿rio, uma medida de incerteza quanto ao possi¿vel desvio relativamente ao resultado esperado de uma varia¿vel, podendo assumir um valor positivo ou negativo. Entende-se como sustentabilidade a capacidade de o Estado honrar os compromissos que assumiu com os cidada¿os e com os credores.
Da ana¿lise conclui-se que os principais riscos subjacentes a¿s previso¿es orc¿amentais e consequentemente a¿ sustentabilidade das financ¿as pu¿blicas derivam da na¿o concretizac¿a¿o da trajeto¿ria de crescimento inerente ao cena¿rio macroecono¿mico adotado, por via das implicac¿o¿es diretas no ni¿vel de receita esperado e, em menor grau, na despesa pu¿blica.
Esses riscos macroecono¿micos resultam do ciclo econo¿mico e do potencial de crescimento a prazo. No tocante ao ciclo econo¿mico, apesar de a ocorre¿ncia de momentos de expansa¿o e de contrac¿a¿o da economia ser certa, a sua amplitude e¿ varia¿vel e os momentos de inflexa¿o da economia sa¿o incertos e dificilmente antecipados pelos modelos de previsa¿o.
Com base na evoluc¿a¿o do PIB entre 1977 e 2017, verifica-se que a probabilidade de Portugal se encontrar em recessa¿o num qualquer ano e¿ de aproximadamente 15%.
Assumindo que a probabilidade de recessa¿o e¿ independente em cada ano, conclui-se que a probabilidade de a economia portuguesa se encontrar em recessa¿o num dado ponto em qualquer peri¿odo de cinco anos e¿ de aproximadamente 55%.
Em me¿dia, uma recessa¿o em Portugal “custa” 3,1% do PIB e a economia portuguesa demora o mesmo nu¿mero de trimestres a recuperar o ni¿vel anterior do PIB que a durac¿a¿o da recessa¿o, com excec¿a¿o para as duas u¿ltimas recesso¿es.
No que diz respeito a¿ recessa¿o durante a crise financeira global de 2008, e¿ expecta¿vel que a economia portuguesa recupere o ni¿vel do PIB real pre¿-crise durante o ano de 2018.
No longo prazo e na ause¿ncia de choques sobre a economia, o crescimento da atividade econo¿mica resulta da evoluc¿a¿o do produto potencial. Este e¿ um conceito na¿o observado nas estati¿sticas que esta¿ associado a¿ oferta agregada da economia. O seu ni¿vel e evoluc¿a¿o depende do stock de capital, da forc¿a de trabalho e da evoluc¿a¿o da produtividade total desses fatores (capital e trabalho).
A evoluc¿a¿o demogra¿fica representa, por isso, um dos desenvolvimentos estruturais mais importantes de um pai¿s.
O crescimento da populac¿a¿o permite aumentar o potencial da economia e, em condic¿o¿es normais, evolui de forma lenta e previsi¿vel. As projec¿o¿es do Ageing Report 2018 salientam, a este ni¿vel, um risco descendente subjacente ao crescimento potencial da economia portuguesa no me¿dio-longo prazo.
Globalmente, as projec¿o¿es apontam para uma diminuic¿a¿o da populac¿a¿o portuguesa entre 2015 e 2070 superior a 2,3 milho¿es de pessoas e a populac¿a¿o em idade ativa (15-64 anos) apresenta uma acentuada trajeto¿ria descendente, mesmo assumindo um saldo migrato¿rio positivo.
A perspetiva para a evoluc¿a¿o da produtividade do trabalho (resultante da combinac¿a¿o entre os fatores e calculada como o ra¿cio entre o PIB real e o total de horas trabalhadas na economia) aponta para o retorno a uma taxa de crescimento de 1,4% no longo prazo (correspondendo a¿ taxa me¿dia de crescimento no peri¿odo pre¿-crise financeira global, 1996- 2007).
Esta perspetiva de crescimento sustentado da produtividade pode compensar o decre¿scimo da populac¿a¿o ativa, mas acarreta elevados riscos, atendendo a¿ elevada instabilidade das se¿ries observadas.
Salienta-se, em particular, o risco descendente de se manter o padra¿o de baixo crescimento da produtividade do peri¿odo po¿s-crise (0,6% em 2008-2017; -0,2% em 2014-2017) na¿o se concretizando o retorno para os valores pre¿-crise. Com efeito, o abrandamento persistente da produtividade no po¿s-crise tem vindo a ser observado na generalidade das economias avanc¿adas, sendo ainda pouco clara a justificac¿a¿o para tal facto e incerto o regresso a¿ tende¿ncia de longo prazo anterior. A projec¿a¿o adotada no Ageing Report 2018 e utilizada nas projec¿o¿es a longo prazo deste relato¿rio pode por isso ser um fator de risco ao proporcionar uma expetativa exigente do ponto de vista das poli¿ticas econo¿micas que a te¿m de suportar.
Portugal apresenta uma correlac¿a¿o significativa entre as variac¿o¿es da receita pu¿blica e do PIB. Esta sensibilidade a¿s flutuac¿o¿es ci¿clicas da economia reflete a natureza de estabilizador automa¿tico da receita fiscal (e contributiva).
Contudo, devido ao modo como foi gerida a func¿a¿o estabilizadora da poli¿tica orc¿amental ao longo do tempo, que resultou num aumento dos de¿fices orc¿amentais nos peri¿odos de crise na¿o suficientemente compensado por reduc¿o¿es equivalentes nos peri¿odos de expansa¿o econo¿mica, o pai¿s foi geralmente obrigado a adotar (muitas vezes de forma pro¿-ci¿clica durante o abrandamento da economia) medidas destinadas a corrigir desequili¿brio insustenta¿veis.
Maioritariamente aplicadas do lado da receita, delas resultou o seu crescimento persistente, quer em termos absolutos quer de peso no PIB. Desta evoluc¿a¿o resultou a subida significativa da carga fiscal, particularmente ra¿pida no peri¿odo que coincidiu com a crise financeira e das di¿vidas soberanas. Apenas a partir de 2014 se estabilizou a carga fiscal entre os 34 e os 35% do PIB.
A depende¿ncia do aumento da carga fiscal para suprir necessidades de financiamento decorrentes de ciclos econo¿micos constitui um risco orc¿amental elevado, uma vez que tende a agravar os efeitos da contrac¿a¿o da economia.
Ale¿m disso, embora a carga fiscal em Portugal se situasse em 34,4% em 2016, abaixo dos 38,8% registados em me¿dia na UE, esta folga e¿ apenas aparente e o pai¿s enfrenta um risco caso pretenda aumentar o esforc¿o fiscal exigido aos agentes econo¿micos visados.
Este risco deriva do facto de alguns pai¿ses concorrentes de Portugal, em particular na atrac¿a¿o de investimento, apresentarem ra¿cios de carga fiscal ainda mais distantes da me¿dia europeia e da percec¿a¿o evidenciada pelos empresa¿rios sobre o efeito negativo da tributac¿a¿o sobre potenciais deciso¿es de investimento.
Este risco orc¿amental e¿ ainda agravado pelo facto de nos u¿ltimos anos se ter verificado um aumento da concentrac¿a¿o da receita de IRS e IRC num nu¿mero menor de contribuintes. Ao depender de menos contribuintes (fami¿lias e empresas) cria-se um risco acrescido de os comportamentos individuais (idiossincra¿ticos) poderem condicionar uma parte significativa da receita fiscal, nomeadamente atrave¿s da opc¿a¿o por jurisdic¿o¿es fiscais mais favora¿veis.
No que diz respeito a¿ despesa, entre 1995 e 2010, o PIB portugue¿s a prec¿os correntes duplicou enquanto a despesa cresceu duas vezes e meia.
Durante o peri¿odo do Programa de Assiste¿ncia Econo¿mica e Financeira (PAEF) e nos anos subsequentes, as taxas de crescimento foram mais baixas e, de acordo com as projec¿o¿es do CFP, tendem mesmo a estabilizar. As despesas com pessoal e as prestac¿o¿es sociais representam quase 75% da despesa prima¿ria ajustada, um peso que tem vindo a aumentar desde 1995 (ano em que representavam 66,5% desse agregado), constituindo assim o principal fator de aumento da despesa pu¿blica.
Trata- se de despesas ri¿gidas, cuja utilizac¿a¿o para efeitos de consolidac¿a¿o orc¿amental acarreta custos poli¿ticos muito considera¿veis e que sa¿o significativamente afetadas por fatores exo¿genos, como a demografia.
As alterac¿o¿es demogra¿ficas constituem um fator determinante da sustentabilidade das financ¿as pu¿blicas do lado da despesa. A conjugac¿a¿o do aumento da esperanc¿a de vida com as baixas taxas de natalidade e um menor fluxo li¿quido de migrac¿a¿o acentua a tende¿ncia de envelhecimento da populac¿a¿o, com reflexo direto na despesa pu¿blica. As despesas associadas ao envelhecimento da populac¿a¿o, principalmente as relativas a penso¿es e sau¿de, te¿m apresentado um aumento conti¿nuo ao longo do tempo, colocando desafios econo¿micos, orc¿amentais e sociais.
De acordo com as recentes projec¿o¿es da despesa para o me¿dio e longo prazo publicadas no Ageing Report 2018, sera¿o necessa¿rios esforc¿os adicionais em termos de financ¿as pu¿blicas para manter o ni¿vel de benefi¿cios sociais concedidos atualmente.
No domi¿nio da despesa com sau¿de, a Comissa¿o Europeia projeta para Portugal um aumento de 2,4 p.p. do PIB entre 2016 e 2070, o segundo maior do conjunto da Unia¿o Europeia.
As responsabilidades contingentes correspondem a passivos potenciais que apenas se tornam em responsabilidades efetivas caso ocorram eventos especi¿ficos. Podem resultar de compromissos formais, tais como as garantias governamentais firmadas em contrato ou as parcerias pu¿blico-privadas (PPP), como resultar de responsabilidades na¿o formalizadas que envolvem um grau importante de compromisso pu¿blico, de que sa¿o exemplo as responsabilidades assumidas por empresas pu¿blicas, ainda que classificadas fora do peri¿metro das administrac¿o¿es pu¿blicas.
Em termos agregados, o total das responsabilidades contingentes em Portugal aumentou de 70,5% para 76,5% do PIB entre 2013 e 2016, ficando acima da me¿dia dos Estados-Membros da Unia¿o Europeia (de 41,3% em 2016). No entanto, nos u¿ltimos tre¿s anos para os quais ha¿ dados disponi¿veis, observou-se uma reduc¿a¿o em larga medida resultante da concretizac¿a¿o como despesa efetiva das continge¿ncias associadas ao apoio ao sector financeiro.
O impacto das intervenc¿o¿es no sector financeiro em resultado da crise internacional foi extensivo a grande nu¿mero de pai¿ses desenvolvidos e, no caso da a¿rea do euro, evidenciou as fragilidades que persistiam desde a sua constituic¿a¿o. Neste contexto, foram especialmente relevantes as intervenc¿o¿es na Irlanda (21,6% do PIB em 2010), no Chipre (8,5% do PIB em 2012) e na Eslove¿nia (10,2% do PIB em 2013). Em Espanha, o pico dessa intervenc¿a¿o ascendeu a 3,6% do PIB em 2012.
Em Portugal, a expressa¿o financeira deste tipo de apoios correspondeu em termos globais a 8,6% do PIB ate¿ 2017, mas tem-se manifestado de forma mais dilui¿da, com as principais intervenc¿o¿es a ocorrer no BPN (entre 2010 e 2014), BES (2014), BANIF (2013 e 2015) e CGD (2012 e 2017).
Portugal e¿ o pai¿s da Unia¿o Europeia que regista o maior peso de responsabilidades na¿o registadas no balanc¿o relacionadas com PPP no PIB (3,2%), estando 2,1 p.p. do PIB acima da me¿dia da Unia¿o Europeia, seguido pela Eslova¿quia (3,1% do PIB), pela Hungria (1,7% do PIB) e pelo Reino Unido (1,5% do PIB).
Neste relato¿rio apresenta-se uma ana¿lise de sustentabilidade da di¿vida para os pro¿ximos 15 anos.
Trata-se de uma extensa¿o do horizonte temporal apresentado no Relato¿rio Financ¿as Pu¿blicas: Situac¿a¿o e Condicionantes 2018-2022, publicado pelo CFP em marc¿o de 2018, que simula a sensibilidade da evoluc¿a¿o do ra¿cio da di¿vida em relac¿a¿o a va¿rios choques exo¿genos, partindo de um cena¿rio central que incorpora a informac¿a¿o detalhada para os pro¿ximos quatro anos e as tende¿ncias subjacentes ao exerci¿cio de longo prazo do Ageing Report 2018.
Com base nessas hipo¿teses, a di¿vida pu¿blica em percentagem do PIB apresenta uma reduc¿a¿o nos primeiros anos de projec¿a¿o, que fica a dever-se sobretudo a¿ acumulac¿a¿o de excedentes prima¿rios e ao efeito dina¿mico favora¿vel, com o efeito do crescimento do PIB a mais do que compensar o impacto desfavora¿vel dos juros. Assim, a projec¿a¿o aponta para uma diminuic¿a¿o da di¿vida pu¿blica dos 125,7% em 2017 para 106% do PIB em 2022. A partir de 2023 a reduc¿a¿o e¿ menos acentuada dada a assunc¿a¿o de saldos prima¿rios e taxas de crescimento do PIB inferiores, convergindo para os 94,7% do PIB em 2033. As ana¿lises de sensibilidade apresentadas apontam para uma acentuada sensibilidade do ra¿cio da di¿vida a choques na taxa de crescimento do PIB e no valor do saldo prima¿rio assumido. Assim, variac¿o¿es reais de +1 p.p. e -1 p.p. no crescimento do PIB implicam que a di¿vida se situe entre 71,6% e 122% do PIB, respetivamente, no final dos 15 anos de projec¿a¿o.
Fonte: Conselho das Finanças Públicas, Julho 2018
